TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2416/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
AUTO 2416 de 2023
Referencia: Expediente CJU-2186.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado Segundo Administrativo -Sección Primera- de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.
Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 6 de febrero de 2018, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante EPS Sanitas) presentó demanda ordinaria laboral[1] en contra de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Las pretensiones consisten en declarar la responsabilidad de la parte demandada por el rechazo infundado de 281 recobros, cuyo costo asciende a la suma de $40647.000 y, por lo anterior, se condene a las entidades al pago de la suma referida, al reconocimiento del valor de $4064.717 como gastos administrativos y a la indemnización de daño emergente[2].
2. El asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que mediante audiencia del 1 de febrero de 2022[3], declaró su falta de jurisdicción y remitió el asunto los jueces administrativos de la ciudad. Al respecto, explicó que los recobros a la ADRES no son una simple prestación de facturas, sino que constituyen un verdadero trámite administrativo que busca garantizar las funciones de la referida entidad. En ese sentido, de acuerdo con el Auto 389 de 2021, el asunto no se encuadra dentro de lo dispuesto por el artículo 2.4 del Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y, en consecuencia, el asunto escapa de la órbita de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por consiguiente, en atención al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) este tipo de asuntos recaen en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
3. El 8 de marzo de 2022[4], el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá D.C. -Sección Primera- declaró su falta de jurisdicción para conocer el proceso, propuso conflicto negativo de competencias y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Manifestó que de acuerdo con los artículos 104 del CPACA, 622 del Código General del Proceso (CGP) y la jurisprudencia del Consejo de Estado[5], le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocer del presente asunto, toda vez que se trata de una reclamación de servicios de salud NO POS.
4. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 19 de octubre de 2022 y enviado a este despacho el 21 de octubre siguiente[6].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
5. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[7]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:
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Presupuesto Subjetivo |
El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. |
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Presupuesto Objetivo |
La controversia se enmarca en el proceso ordinario laboral promovido por la E.P.S. Sanitas S.A. |
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Presupuesto Normativo
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Ambas autoridades enunciaron razonablemente los fundamentos de índole constitucional o legal en los que soportan las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, manifestó que no era competente puesto que los recobros ante la ADRES son un verdadero trámite administrativo que pretende garantizar el cumplimiento de las funciones de la entidad. Por lo anterior, de conformidad con los artículos 2.4 del CPTSS y 104 del CPACA, así como el Auto 389 de 2021 corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el trámite del proceso. Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá -Sección Primera- justificó su negativa en los artículos 104 del CPACA, 622 del CGP y la jurisprudencia del Consejo de Estado. |
Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración del Auto 389 de 2021
7. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación determinó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
8. La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
9. En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023
10. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.
11. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[8]:
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Universo de casos a los que aplican las reglas de transición |
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Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: |
a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.
b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad. |
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Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:
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c) Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.
d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.
e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura. |
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Reglas de transición |
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Agotamiento previo de recursos
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Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la Adres -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. |
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Conciliación extrajudicial
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Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto. En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción. En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica. Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar. |
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Caducidad del medio de control |
Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social. |
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Medidas de publicidad |
Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses. |
Caso concreto
12. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo -Sección Primera- de la misma ciudad, de acuerdo con los presupuestos analizados. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
13. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de 2021 remitirá el expediente CJU-2186 al Juzgado Segundo Administrativo -Sección Primera- de Bogotá D.C., para que continue con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez civil involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado Segundo Administrativo -Sección Primera- de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo de -Sección Primera- de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la EPS Sanitas contra la ADRES.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-2186 al Juzgado Segundo Administrativo -Sección Primera- de Bogotá D.C., para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo DEMANDA_2016_BASE_101 (1).pdf.
[2] Expediente digital. Archivo DEMANDA_2016_BASE_101 (1).pdf. (páginas 1 y 11). Como fundamento de lo anterior, la demandante mencionó los servicios que prestó en cumplimiento de las autorizaciones emitidas por el Comité Técnico Científico. Además, informó que lo anterior fue reclamado a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados mediante la imposición de glosas injustificadas.
[3] Expediente digital. Archivo 1. AUDIENCIA 2018-00062 EPS SÁNITAS S.A. Vs. LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL-20220201_145144-Grabación de la reunión.mp4.
[4] Expediente digital. Archivo 16ProponeConflictoNegativo.pdf.
[5] Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 18 de marzo de 2010. Rad. 17001-23-31-000-2007-00149-01.
[6]. Expediente Digital, Archivo 03CJU-2186 Constancia de Reparto.pdf.
[7] Auto 155 de 2019.
[8] El presente resumen tiene una finalidad meramente informativa y no sustituye los contenidos del Auto 1942 de 2023.